Sąd Unii Europejskiej (dalej Sąd) wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. uchylił decyzję Rady Unii Europejskiej (dalej Rada) z dnia 26 lutego 2009 r., na podstawie której Rada odmówiła stowarzyszeniu Access Info Europe dostępu do niektórych informacji związanych z proponowanymi poprawkami i zmianami w  regulacjach dotyczących publicznego udostępniania dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Dnia 3 grudnia 2008 r. stowarzyszenie Access Info Europe zażądało od Rady udostępnienia wszystkich informacji zawartych w notatce z dnia 26 listopada 2008 r., dotyczących proponowanych poprawek i zmian w przepisach związanych z dostępem do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Rada w dniu 17 grudnia 2008 r. ujawniła tylko część z żądanych informacji dotyczących procesu ustawodawczego, bez wskazania, które z Państw żądają wprowadzenia poszczególnych zmian i poprawek.

Rada odmówiła dostępu do przedmiotowych informacji, na podstawie art. 4(3) Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej Rozporządzenie), zgodnie z którym można odmówić dostępu do informacji zawartych w dokumencie, jeśli udostępnienie tych informacji może zaszkodzić procesowi stanowienia prawa. Przedmiotowa regulacja stanowi jeden z wyjątków od generalnej zasady publicznego dostępu do dokumentów PE, Rady i Komisji. Rada argumentowała, że udostępnienie informacji, które z Państw zaproponowało poszczególne zmiany spowoduje zbyt dużą presję społeczną na konkretnych pomysłodawców zmian, co doprowadzi do tego, że proces ustawodawczy będzie trudniejszy do przeprowadzenia, gdyż pomysłodawcy usztywnią swoje stanowiska. W konsekwencji zaowocuje to także porzuceniem prac nad poprawkami w formie pisemnej na rzecz dyskusji słownej. W konsekwencji zatem, zaszkodzi to procesowi stanowienia prawa.

Tymczasem Sąd, w uzasadnieniu do powyżej wskazanego wyroku, słusznie stwierdził, iż powyższe argumenty nie są wystarczająco poważne, aby usprawiedliwiały korzystanie ze szczególnej regulacji umożliwiającej odmowę dostępu do informacji, na którą powoływała się Rada w swojej decyzji. Generalną zasadą jest bowiem publiczny dostęp do informacji zawartych w dokumentach trzech instytucji UE, a w szczególności do informacji o procesie stanowienia prawa, który to w systemie demokratycznym powinien być jak najbardziej jawny i otwarty. Natomiast regulacja, która odstępuje od tej zasady powinna być interpretowana wąsko, a korzystanie z niej powinno odbywać się jedynie w sytuacjach naprawdę wyjątkowych i wyraźnie uzasadnionych. Podobnie kwestia ta została przedstawiona w wyroku ETS (C-64/05 P Sweden v Commission [2007] ECR I-11389), w którym Sąd stwierdził, iż prawo dostępu do dokumentów instytucji unijnych jest związane z demokratyczną naturą tych instytucji, a regulacja ograniczająca dostęp do dokumentów nie może być interpretowana rozszerzająco. Natomiast zgodnie z wyrokiem ETS (C-39/05 P Sweden and Turco v Counsil [2008] ECR I 4723) ryzyko zakłócenia procesu stanowienia prawa nie może być czysto hipotetyczne i musi być racjonalnie możliwe do przewidzenia. Co więcej, słusznie Sąd uznał, iż obywatele aby mogli wykonywać swoje demokratyczne uprawnienia muszą mieć możliwość śledzenia w detalach procesu stanowienia prawa i mieć dostęp do wszystkich informacji z tym związanych. Zdaniem Sądu naturalnym jest, że propozycje zmian w prawie podlegają dyskusji, a opinia publiczna jest w stanie zrozumieć, że autor propozycji może zmieniać swoje zdanie i negocjować w procesie stanowienia prawa. Ponadto, naturą debaty demokratycznej jest to, że propozycje poprawek w projektach aktów prawnych mogą być przedmiotem zarówno pozytywnych, jak i negatywnych komentarzy różnych stron, mediów i opinii publicznej. Jednocześnie fakt, iż dyskusja ma charakter wstępny, zdaniem Sądu nie usprawiedliwia zastosowania regulacji będącej wyjątkiem od zasady publicznego dostępu do dokumentów instytucji unijnych. Za zbyt mało poważny argument, uznał Sąd także to, iż istnieje ryzyko, że pisemne propozycje zostaną porzucone na rzecz ustnych dyskusji.

Podsumowując, należy stwierdzić, iż słusznie Sąd uznał argumenty Rady za zbyt abstrakcyjne i bezpodstawne, aby można było skorzystać z regulacji, która zezwala na odmowę publicznego dostępu do informacji zawartych w dokumentach PE, Rady i Komisji jedynie w przypadkach naprawdę wyjątkowych.

Powyższe uzasadnienie do wyroku jest zbieżne z wnioskami zawartymi w Rezolucji Parlamentu Europejskiego z 14 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji Rozporządzenia, które w preambule w pkt B stanowi, iż mając na uwadze, że aby zapewnić odpowiedzialność i prawowitość demokratycznego systemu prawnego, obywatele mają prawo wiedzieć jak przebiega proces podejmowania decyzji (obejmujący dokumenty, poprawki, harmonogram, uczestniczące w nim podmioty, wyniki głosowań itp.). W związku z niedostatecznym przestrzeganiem Rozporządzenia przez instytucje unijne Parlament Europejski w art. 3 przedmiotowej rezolucji pilnie wzywa wszystkie instytucje UE do stosowania rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w świetlne najnowszego orzecznictwa, a w szczególności sprawy Turco, ze wszystkimi jego konsekwencjami, zwłaszcza w odniesieniu do procedur legislacyjnych (publikacją opinii służb prawnych, ścisłą interpretacją wyjątków, obowiązkiem przedstawienia szczegółowego uzasadnienia odmowy itp.), a także apeluje do Rady o dokonanie przeglądu jej przepisów w celu zapewnienia jawności wszystkich dyskusji, dokumentów i informacji, w tym informacji o składzie osobowym delegacji państw członkowskich w Radzie, jak również o tożsamości członków grup roboczych i grup ekspertów, a także do sporządzania stenogramów z jej posiedzeń publicznych, ponieważ wnioski ETS dotyczące faktu, że wyjątek powołujący się na ochronę procesu podejmowania decyzji jest podrzędny wobec interesu publicznego polegającego na jawności – jako że różne poglądy na akt legislacyjny wiążą się z większą prawowitością instytucji – mają zastosowanie również w tym przypadku1) .

Przenosząc tę kwestię na grunt prawa polskiego należy zauważyć, iż również w ustawodawstwie polskim obywatel ma zapewniony bardzo szeroki dostęp do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b) ustawy o dostępie do informacji publicznej każdy obywatel ma prawo dostępu do informacji o projektowaniu aktów normatywnych.

Przepisy umożliwiające dostęp do informacji publicznej należy w tym przypadku traktować jak najbardziej szeroko. Wobec faktu, iż ustawa stanowi o „projektowaniu aktów normatywnych”, a nie o „projektach aktów normatywnych” oznacza to, że nie chodzi tu o projekty aktów normatywnych, czyli te, nad którymi prace zostały zakończone, ale o sam fakt prac nad treścią późniejszych projektów (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn …, s. 169). Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce i dotyczą ogólnie wskazanej sprawy, ale powinien również zawierać szczegółowe informacje wskazujące na podmiot zobowiązany, osoby odpowiedzialne za prace nad projektem, zakres przedmiotowy lub tekst projektu (tamże, s. 169-170). Informację udzielaną w trybie omawianej ustawy będą stanowić natomiast wiadomości o projektowanych aktach normatywnych bądź aktach nieogłoszonych. Również dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego stanowią, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacje o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c i d, będąc rodzajem informacji dotyczącej sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych i sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/2004, LEX nr 164699).

Wobec powyższego, należy stwierdzić, iż zarówno na gruncie prawa europejskiego, jak i polskiego obywatel ma zagwarantowany dostęp do wszelkich informacji związanych ze stanowieniem prawa, także tych które wskazują na inicjatorów poszczególnych zmian. Zatem w praktyce dostęp ten nie powinien być obywatelowi bezpodstawnie ograniczany, a jeśli się tak dzieje można tego dostępu dochodzić na drodze sądowej.